Maavarade kaevandamisel on kohalikel omavalitsustel oluline roll. Maapõueseadus sätestab, et kaevandamisloa saamisel tuleb kaevandamisplaanid kohaliku omavalitsuse poolt kooskõlastada – kui omavalitsus seda ei tee, on võimalik luba anda vaid Vabariigi Valitsuse nõusolekul (ülekaaluka riigi huvi tõttu). Kuna kaevandamisloa ja selle keskkonnamõjude hindamise menetlust juhib siiski Keskkonnaamet, on oluline, millises järjekorras erinevad asutused neile ette nähtud menetluslikke toiminguid teevad. 30. septembril 2022 asjas 3-20-1247 tehtud otsuses täpsustaski Riigikohus kohaliku omavalituse ja Keskkonnaameti rolle ning menetluslike etappide järjestust kaevandamislubade menetluses. Samuti selgitas kohus, millistele argumentidele võib omavalitsus kaevandamisloale kooskõlastuse andmisest keeldudes tugineda.
Muudatus maapõueseaduses
Vaidluse taustaks oli maapõueseaduse muudatus, mis jõustus 1. jaanuaril 2020 ning mis muutis mõnevõrra kaevandamislubade menetlusreegleid. Varasema redaktsiooni järgi toimus menetlus kokkuvõtlikult järgnevate sammudena.
Pärast seda, kui isik esitas Keskkonnaametile taotluse maavarade kaevandamiseks ja taotlus võeti menetlusse, selgitas amet välja keskkonnamõju hindamise vajalikkuse, viis vajadusel läbi keskkonnamõju hindamise, seejärel koostas kaevandamisloa andmise eelnõu ning saatis viimaks taotluse juba koos lõppotsuse eelnõuga kohalikule omavalitsusele. Seejärel kujundas kohalik omavalitsus enda poolse arvamuse, mida Keskkonnaamet pidi arvestama haldusakti andmisel.
Uus redaktsioon seevastu ei näe ette loa andmise eelnõu esitamist kohalikule omavalitsusele; selle asemel saadetakse omavalitsusele juba loa taotlus. Erandiks on juhud, mil viiakse läbi keskkonnamõjude hindamine. Viimasel juhul tuleb omavalitsuse arvamus anda pärast mõjude hindamist.
Maapõueseaduse muudatusega seotud väljakutsed praktikas
Eeltoodud muudatus tähendab neis olukordades, kus keskkonnamõju hindamist läbi ei viida, et omavalitsusel on pealtnäha avaram otsustusruum. Keskkonnaamet ei ütle enam kohalikule omavalitsusele ette, kas keskkonnakaitse aspektist võiks ameti/riigi hinnangul tegevust lubada. Iseseisvam arvamuse kujundamise võimalus on praktikas siiski problemaatiline. Kohalikul omavalitsusel tuleb enda seisukohas kaaluda muu hulgas keskkonnahoiualaseid argumente. Sellised keskkonna-alased argumendid võivad olla seotud konkreetse koha ja kogukonnaga, ent samas tuleks arvestada ka riigi kehtestatud piirnorme ja kaitsealasid. Viimase kahe osas oleks omavalitsusel abi Keskkonnaameti koostatud loa eelnõust ning keskkonnamõjude eelhinnangust.
Keskkonnamõju eelhinnangu andmise kohustus
Eelnevalt viidatud vaidluses taotleti luba pealmaa kaevandamiseks vähem kui 25 ha suurusel alal, mispuhul tuleb seadusest tulenevalt viia alati läbi keskkonnamõjude eelhindamine (mille põhjal otsustab Keskkonnaamet, kas algatada täiemahuline mõjude hindamine või ei). See võiks justkui võimaldada kohalikul omavalitsusel arvamuse üles ehitada, arvestades juba Keskkonnaameti hinnangut võimalikele keskkonnamõjudele.
Samas ei kirjuta seadus selgelt ette, millal peab Keskkonnaamet eelhinnangu andma, st kas see tuleb anda enne, kui omavalitsus kujundab oma seisukoha kaevandamisloa taotluse kohta. Käesolevas vaidluses otsustas Keskkonnaamet tõlgendada seadust selliselt, et eelhinnangu andmine on liiga ressursimahukas, et teha seda enne kohalikult omavalitsuselt kaevandamisloa kohta positiivse seisukoha saamist. Seega pidi omavalitsus langetama otsuse ilma, et ta oleks eelnevalt saanud riigiametilt mingit keskkonna-alast sisendit.
Õige menetluslik järjekord
Riigikohus selgitas eeltoodu taustal, milline oleks menetluslike sammude õige järjekord. Kohus võttis aluseks reegli, mille kohaselt juhul, kui algatatakse keskkonnamõjude hindamine, annab kohalik omavalitsus arvamuse alles pärast keskkonnamõjude hindamise aruandega tutvumist. Kuna keskkonnamõjude hindamine võidakse läbi viia ka eelhinnangu põhjal, ei ole loogiline, et omavalitsus peab andma oma arvamuse enne, kui eelhinnang on läbi viidud ja on selgus, kas keskkonnamõjude hindamine viiakse läbi.
Seega kokkuvõttes peaks Keskkonnaamet esitama omavalitsusele kas juba loataotlust edastades või igal juhul omavalitsusele arvamuseks ette nähtud tähtaja (kaks kuud) jooksul ka KMH eelhinnangu. Nii on ühelt poolt tagatud see, et omavalitsusel on teada vähemalt teatud keskkonna-alased asjaolud kui see, et omavalitsus ei anna oma kooskõlastust ennatlikult, enne keskkonnamõjude hindamise läbiviimist.
Argumendid, millele tuginedes saab omavalitsus kaevandamisplaanidele vastu vaielda
Kohus rõhutas, et samas pidi kohalik omavalitsus tegema otsuse loa kooskõlastamise või sellest keeldumise osas ka olukorras, kus Keskkonnaamet keskkonnamõju algatamise küsimuses otsust teinud ei olnud. Riigikohus on varasemalt selgitanud, et kooskõlastuse andmine ei eelda kohalikult omavalitsuselt põhjalike keskkonnauuringute tegemist. Seega on taolisel juhul info, mille põhjal omavalitsus otsuse langetab, paratamatult piiratud.
Riigikohus andis oma hinnangu argumentidele, millele tuginedes vald antud vaidluses keeldus loale kooskõlastuse andmisest. Varasemalt on Riigikohus leidnud, et omavalitsusel tuleb lähtuda enda ja kogukonna huvidest, kaaludes muuhulgas ka keskkonna-alaseid ja sotsiaalseid argumente. Antud juhul pidas kohus asjakohaseks nt mitmete elamute ja küla seltsimaja paiknemist poole kilomeetri kaugusel karjäärist (lähim elumaja isegi 50 meetri kaugusel teenindusmaa piirist), mistõttu võib nendeni ulatuda olulised häiringud, sh müra, tolm ja lõhkamine. Asjakohane oli ka viide üldplaneeringule, mille kohaselt kattuks karjääri alal osaliselt väärtuslik külamiljöö ala ning miljööväärtusliku kultuurmaastiku alaga, samuti kattuks see osaliselt rohevõrgustiku tuumalaga.
Eraldi küsimuseks oli, kas omavalitsus võis arvestada sellega, et läheduses on teinegi maardla, mistõttu pole uus karjäär vajalik maavarade varustuskindluse tagamiseks. Kuivõrd varustuskindluse tagamine on riigi ülesanne ja huvi, ei tohiks omavalitsus vaid sellele tugineda. Samas leidis kohus, et eeldatava riigi huviga võib omavalitsus siiski lisaargumendina arvestada.
Riigikohus leidis ka, et omavalitsus oli piisavalt arvestanud kaevandusloa taotleja ärihuvidega. Kuivõrd kaevandatav lubjakivi on riigile kuuluv maavara, ei ole ettevõtjatel varasema kohtupraktika kohaselt õigust nõuda, et nad saaksid seda kui rahvuslikku rikkust oma ettevõtluse huvides kasutada. Seega ei olnud see antud juhul määrava kaaluga teiste, kaevandamisele vastanduvate huvide ees.
Kaasavõtmiseks
Riigikohus jõudis igati loogilisele järeldusele, et kohalik omavalitsus, kelle arvamus maapõueasjades on erilise kaaluga ja Keskkonnaameti jaoks siduv, saab arvamuse koostamisel lähtuda keskkonnamõjude hindamisest või eelhindamisest, kui nende tegemine on kohustuslik. Kohalikud omavalitsused peavad siiski silmas pidama, et ei saa eelhinnangu andmata jätmist kasutada õigustusena ning arvamuse andmine on sellest sõltumatu nende kohustus. Seejuures tuleb võimaluste piires arvestada nii keskkonnamõjude, sotsiaalsete mõjude, kohaliku omavalitsuse üldplaneeringu kui ka taotleja õigustega.
Artikli kirjutasid koos Siim ja meie kolleeg Cobaltist, Robin Tamm
Rohereeglite blogi 